专家分析六中全会：监督条例修订 助开反腐新局

内地加强开展反腐倡廉教育，时刻向官员敲响警钟。（资料图片）

中共十八届六中全会正在北京召开，全会重头戏之一是修订《中国共产党党内监督条例（试行）》。著名制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠预料，此次修订将首次把同级纪委对同级党委特别是常委的监督纳入条例，并会在双重领导体制上有所突破，将人权、事权部分上收，以上级纪委领导为主，改同体监督为异体监督，致力“形成科学的权力结构”，特别是要通过推行试点，落实监督条例，全面从严治党、全面深化改革。

2003年12月31日，13年磨一剑的《党内监督条例》终于大功告成。又一个13年即将过去，该条例将首次修订。李永忠日前在京接受专访指出，受当时形势所限，条例存在诸多缺陷，此次料将在对同级党委监督、改进双重领导体制、转向异体监督、形成科学的权力结构、吸收成功经验等五大方面加以修订。

纪委料可监督同级党委

1982年，十二大政治报告就已明确提出：“对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。2013年，中共中央总书记习近平在十八届三中全会报告则进一步去掉“地方”两字，提出“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”李永忠指出，但是十二大报告和十八届三中全会的上述精神，在现行的监督条例里面，却一直未能体现。

目前施行的党内监督条例，最大亮点是明确了纪委是党内监督的专门机关。同时，赋予纪委“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”的职责。但在具体的条款上，“对党委常委、委员，同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的领导班子及其成员进行监督”；和“对下一级党组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督”和监督职责，却只赋予同级党委，而非同级纪委（见条例第六条三、四款）。

在第八条纪委的监督职责中，并没有赋予纪委监督同级党委、下级党委，同级党委委员，同级党委常委的权力和职责。李永忠说，这是13年前制定的监督条例的最大遗憾！无权对同级党委特别是常委会成员进行及时有效的监督，既已严重不适应反腐败斗争的需要，也不适应党风廉政建设的需要，更不适应全面从严治党和政治体制改革的需要，因此必须尽快修订。

这位权威专家分析，此次修订肯定会在这方面有所突破，强调同级纪委对同级党委特别是常委会成员的监督，并将之纳入条例当中。

双重领导体制或有突破

具体到同级纪委如何对同级党委展开监督层面，李永忠相信，此次修订肯定会在改进双重领导体制上有所突破，其中主要就是引入中央此前通过的“两为主”（“两为主”即查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。），把目前沿用苏联模式的同体监督，改变为异体监督。

“当然，它不会把同级党委的领导完全给去掉，因为现在党章没有改，党章讲的是双重领导，监督条例不可能改变这种双重领导，但是它可以在以谁为主上有所改进和突破。”李永忠认为，新条例会在以上级纪委领导为主作出具体表述，吸收十八大以来，部分上收下级纪委人权、事权的经验成果。

同体监督改为异体监督

李永忠指出，从公元前221年秦始皇统一中国，到1911年清王朝灭亡，在中国长达2，200多年的历史中，中国一直施行的是异体监督，搞的都是监察行政。而1949年后，中国开始采用“苏联模式”的同体监督，变成了行政监察。监察行政和行政监察四个字相同，但排序不同，监察性质效果迥异，这也导致当前腐败严重。修订监督条例应充分借鉴古今中外的经验教训，将同体监督变为异体监督。

“中国和世界的历史经验表明，权力无分解，就无制衡；无制衡，就无监督；无监督，就无民主。”李永忠说，分权制衡，是防止权力癌变的最基本要求。修订监督条例要借鉴人类文明的有益成果，要加强监督，发展民主，党内就必须按习近平总书记所强调的那样，“形成科学的权力结构”。

李永忠相信，修订监督条例会积极吸收十八大以来加强监督的成功做法。比如，强化巡视、地方纪委的“两为主”、将按单位派驻改为按大口统一派驻、重大问题报告制度等有益经验和做法，都会补充到新的条例当中。

制度反腐 试点先行

李永忠建议，由权力反腐转向制度反腐，选择合适的试点突破，以治本的方式净化政治生态，点虽小，但却五脏俱全；势虽慢，拷贝即能提速。

权力结构不改 腐败难以根治

李永忠指出，制度反腐就是要通过全面深化改革，形成科学的权力结构，来惩治和预防腐败。他强调，决策、执行、监督三个权力叠加在一起的，就是一个绝对权力，而这种绝对权力会加速度地倾向于腐败。不改变权力结构和选用人体制的问题，抓多少腐败分子最终都难以治本。

36年前邓小平的“8．18”讲话，题目就是《党和国家领导制度的改革》。李永忠指出，领导制度的核心，就是权力结构。要解决同级监督、下级对上级的监督问题，关键不在文件、政策、条例，而在搞改革试点。

改善权力结构 盼启改革试点

至于具体应怎样展开试点，李永忠建议有三：一是通过党代会常任制改革，在党内设立只管决策的全委会，负责执行的执委会，强化监督的纪委会，来进行分权制衡。二是将纪委的同体监督改为异体监督。三是在现行体制架构不变的情况下，在以上级纪委领导为主方面做一些突破。

“这些方面都有可做的余地，也是党章、全国党代会报告所允许的范围。希望尽快启动改革试点。”李永忠说。

十八大后反腐呈六大新亮点

十八大以来的三年多时间里，中央重拳反腐，出炉了一系列反腐新举措，受到外界广泛好评。李永忠认为，制度治党、加强对同级党委监督、把巡视作为利剑、强化问责、突出监督重点、调动民众反腐积极性，是十八大以来中央反腐工作的六大新亮点。

巡视组具体制优势

李永忠指出，十八大以来反腐工作的第一大亮点，就是指导思想的明确--制度治党。习近平一上任就下定了“把权力关进制度的笼子里”的反腐决心；一年后明确了“形成科学的权力结构”的政改目标；两年后作出了“制度治党”、“重构政治生态”的战略规划。强调着力构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力体系。这些都是党内分权的思想。目前，军队已走在了前面。比如，军委纪委和审计局在军改后，直接归中央军委领导，实现了监督权和执行权的分离。

第二大亮点，“要加强对同级党委特别是常委会成员的监督”。这比1982年的十二大报告前进了一步，是十八届三中全会最大亮点，也是新修订监督条例的重要指引。

第三大亮点，把巡视作为利剑。三年多派出了十轮中央巡视组。而巡视组之所以能够比各级地方纪委和各级派驻纪检组发挥更大作用，就是因为巡视组是异体监督，而派驻机构是半同体半异体。巡视组的利剑作用，并不取决于其能力素质，而主要取决于异体监督的体制优势。

问责成功要靠改革

第四个亮点，强化问责。王岐山说动员千遍，不如问责一次。新修订的《问责条例》一是重个人责任，更重组织责任；二是重工作责任，更重政治责任。三是重执行责任，更重决策责任。但是，仅靠问责解决不了权力结构和用人体制不严密的问题，问责成功要靠改革。

第五个亮点，突出监督重点。十八大以来查处的170位高官，大都曾担任过一把手，而他们的主要违纪违法犯罪的问题，也主要发生在担任一把手期间。这些年来，一把手违纪违法通常占同级别领导干部的一半以上。其实，历次党章从未有一把手的称谓，“一把手”的约定俗成，折射出的是“权力过分集中”这一“总病根”（邓小平语）。产生一把手的体制不改革，一把手还会腐！

民众积极参与反腐

第六大亮点，调动民众反腐的积极性。推进反腐斗争，高层的积极性如果不与基层的积极性相结合，这种积极性就会成为少数人的空忙。为此，中央纪委网站开通了民众举报热线，江苏淮安创办的“阳光纪检”，到今年初的点击量就突破3亿多人次。说明广大群众完全能在反腐败斗争中实现其广泛性、积极性和有序性的统一。

特写：位卑未敢忘忧国 人微也要敢言真

1979年，因为敢说敢干，李永忠在军队从事纪检；80年代初，他转业到地方纪委；90年代初，他调到中央纪委专门从事反腐败理论研究。“位卑未敢忘忧国，人微也要敢言真。”是他30多年从事纪检工作的忠诚和坚守。

李永忠曾任中国纪检监察学院副院长，是著名制度反腐专家。早在1986年，李永忠就撰写了《必须把制度建设作为党的根本建设》一文。但由于观点过于超前，没有一家报刊能登。后来，他调到中纪委，又把那篇文章寄给《人民日报》，1994年11月刊在人民日报内刊《理论参考》上。

三十多年来，李永忠的文章和观点，总是在争议中一一被证实，慢慢地对其批评声少了，支持度高了。

“作为党员，特别是纪检人，要敢说真话。说真话既是党章、准则的要求，也是有力量的表现，还是你认识真理并把握规律的表现。之所以不少人不敢说真话，第一是不尊崇党章准则，第二是缺乏勇气，第三是没认识真理和把握规律。”李永忠说。

李永忠：制度反腐专家 曾任职中纪委

李永忠，男，1953年出生，四川绵阳人，著名制度反腐专家，原中国纪检监察学院副院长，曾先后在军队纪委、县纪委、市纪委及中纪委任职，长期潜心于制度建党、制度监督、制度反腐等领域的研究，着有《略论我国封建社会监察制度》、《必须把制度建设作为党的根本建设》、《负担与责任》、《论制度反腐》等。（记者 葛冲 北京报道）